堅(jiān)持深化改革開放，以激發(fā)新的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)能，是中國社會(huì)各界的普遍共識(shí)。近日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議基調(diào)積極，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)改革對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)動(dòng)能的重要作用，強(qiáng)調(diào)謀劃新一輪財(cái)政體制改革。分稅制改革即將迎來三十周年，未來政府與市場(chǎng)關(guān)系、中央與地方關(guān)系將有新的進(jìn)展，從根本上解決當(dāng)前財(cái)政形勢(shì)緊平衡和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題。
1994年實(shí)施的分稅制改革，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中至關(guān)重要的基礎(chǔ)性制度。改革初步理順了中央和地方關(guān)系，使形形色色的包干制退出歷史舞臺(tái)，建立了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，有效地降低了區(qū)域財(cái)力差距，助力推動(dòng)了區(qū)域均衡發(fā)展和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，也有力地提高了中央政府的宏觀調(diào)控能力。同時(shí)，與之配套的稅收制度改革等有利于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)，弱化區(qū)域分割。但是，當(dāng)前仍然存在政府與市場(chǎng)關(guān)系邊界不清、中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清、轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范、省以下財(cái)政體制有待進(jìn)一步深化等問題，有必要在未來的新一輪改革中進(jìn)一步解決。
新一輪財(cái)稅體制改革既要解決短期面臨的宏觀稅負(fù)持續(xù)下行、財(cái)政緊平衡、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升和土地財(cái)政向何處去的問題，更要站在國家治理和國家戰(zhàn)略的高度，圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)、促進(jìn)共同富裕、統(tǒng)籌發(fā)展與安全等戰(zhàn)略任務(wù)，構(gòu)建新的財(cái)政和稅收制度。
總體上看，財(cái)政體制改革的核心是政，是政府職能、政府規(guī)模，是政府與市場(chǎng)的邊界。近年來財(cái)政形勢(shì)的核心癥結(jié)在于有限財(cái)力與無限支出責(zé)任的矛盾，這一定程度上源于政府與市場(chǎng)的邊界越發(fā)不清晰，政府的兜底責(zé)任增加，比如房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、超前承諾財(cái)政化等。長遠(yuǎn)看，必須深化改革以厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，簡政放權(quán)、裁撤冗員、深化行政體制、社保制度改革。改革要觸動(dòng)利益，不論是削減支出還是裁撤冗員，均需要考慮既得利益群體的反對(duì)，財(cái)政改革的“財(cái)”好解決，“政”難優(yōu)化，既需要政治勇氣和魄力，也要講究方法，以贏得對(duì)改革的支持，減少改革的阻力和陣痛。1998年國企改革導(dǎo)致的下崗，通過房改和加入WTO釋放的紅利吸收，未來的改革也要同步匹配好找尋的新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。因此，財(cái)稅體制改革不能單兵突進(jìn)，需要其他改革配合：
首先，要厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，界定政府職責(zé)與規(guī)模。其一，深化行政事業(yè)單位改革，強(qiáng)化績效管理，事業(yè)單位要么回歸非營利機(jī)構(gòu)，要么走向市場(chǎng)自負(fù)盈虧。如果政府長期大包大攬，家長制的大政府必然收支龐大。其二，對(duì)人口流出地區(qū)的區(qū)縣實(shí)施合并，減少財(cái)政供養(yǎng)人員，在裁減冗員的同時(shí)配合市場(chǎng)化改革，以提高就業(yè)的吸納能力，避免產(chǎn)生新的社會(huì)問題。
其次，深化中央與地方財(cái)政體制改革，將地方政府既無能力、也無動(dòng)力辦好外部性強(qiáng)的事權(quán)，逐步上收至中央政府，做實(shí)公共安全、食品藥品監(jiān)管、養(yǎng)老保險(xiǎn)等事權(quán)的垂直管理和部門實(shí)體化。必須把涉及這類事權(quán)的部門責(zé)任做實(shí)，若繼續(xù)委托給地方政府執(zhí)行，不僅增加其負(fù)擔(dān)，也易出現(xiàn)地方政府出于保護(hù)地方利益等考量放松監(jiān)管的問題。
三是，減稅降費(fèi)要從追求數(shù)量轉(zhuǎn)向效果，選擇對(duì)普通居民影響不大、但有利于推動(dòng)綠色發(fā)展和縮小貧富差距的稅種進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，探索設(shè)置碳稅、消費(fèi)稅擴(kuò)圍等。有必要重估大規(guī)模減稅降費(fèi)的效果，同時(shí)，需要考慮優(yōu)化分稅制，平衡中央和地方財(cái)力的問題。
四是，繼續(xù)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，兼顧分配的效率和公平，既要調(diào)動(dòng)地方政府積極性，又要考慮區(qū)域均衡發(fā)展，可考慮在轉(zhuǎn)移支付中嵌入激勵(lì)因子和公平因子。
五是，深化省以下財(cái)政體制改革，省級(jí)政府上收部分事權(quán)和支出責(zé)任，緩解市縣財(cái)政壓力。適度統(tǒng)一規(guī)范財(cái)政體制，避免不同省份城市與城市間的不公平競(jìng)爭(zhēng)。目前中國有8個(gè)省份采取“基數(shù)+增量分成”的財(cái)政體制，23個(gè)省份采取規(guī)范的分稅分成制，不同的財(cái)政體制導(dǎo)致城市間財(cái)政形勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)不可比，導(dǎo)致城市間招商引資、發(fā)債等面臨不公平形勢(shì)。
六是，建立政策出臺(tái)前評(píng)估機(jī)制和實(shí)施效果問責(zé)機(jī)制，避免各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)蔓延至財(cái)政，避免風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化透支財(cái)政空間。政策出臺(tái)前后要同時(shí)考慮對(duì)財(cái)政收支的影響。
七是，深化社保制度改革，避免社保長期過度依賴一般公共預(yù)算補(bǔ)貼。其解決不在于提高社保繳費(fèi)率，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，而在于提高國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)社保的比例和質(zhì)量，發(fā)揮養(yǎng)老保障體系中第二、第三支柱的作用，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資收益等。
改革是艱難的歷程，需要各方凝聚共識(shí)，共同努力。相信，改革所釋放的紅利也將影響深遠(yuǎn)。
